老龄治理要更多关注优化人口年龄结构

2019-11-26 16:52:16

来源: 澎湃新闻作者：穆光宗/北京大学人口研究所教授

　　依联合国标准，一个地区60岁及以上老年人口达到总人口的10%(或65岁及以上老年人口占总人口的7%)，即将该地区视为进入老龄化社会。

　　迄今为止，我国进入老龄化社会已有整整20年。自1999年10月开始算起，我国老年人口数量持续增加，老年人口比重也不断趋高：2000年至2018年，60岁及以上老年人口从1.26亿人增加到2.49亿人，老年人口占比则从10.2%上升至17.9%。

　　在可预见的将来，我国人口老龄化规模仍将持续扩张，老龄化程度亦将不断加深，老龄化压力随之严重放大。到2035年前后，我国老年人口占总人口的比重将超过四分之一，2050年前后将超过三分之一。目前，我国已成为全世界老年人口数量最多的国家。受国情制约，我国人口老龄化具有未富先老、未富先少、未备先老、病苦老化和孤独终老诸多特点特征，可谓是形势日趋严峻，应对任重道远。

　　近日，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》(下称《规划》)，这是从现在起到本世纪中叶我国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。从国家层面编制应对人口老龄化的中长期规划，具有未雨绸缪、纲举目张之深远意义。

　　构筑应对人口老龄化的五位一体的战略框架

　　《规划》从社会财富储备、劳动力有效供给、养老服务和产品供给、为老服务科技创新和孝亲敬老社会环境五个方面部署了应对人口老龄化的具体任务：

　　其一，夯实应对人口老龄化的财富基础。《规划》提出要进行“社会财富储备”，这无疑是正确的。

　　经济是基础，发展是前提，总之有钱好办事、办好事，提高全社会的养老保障能力是老年安全、国家安全的题中应有之义。国际上早已达成的共识是：老龄问题既包括了发展问题和人道主义问题，也包含了人口老龄化问题和老年人问题，只不过前者是广义的发展视角，后者是狭义的人口学视角。随着人口老龄化的加深，老年人口负担比以及制度赡养比不断上升，长期面临“食之者众、生之者寡”代际人口失衡的挑战，显性和隐性养老金缺口巨大，收支平衡面临巨大压力。

　　要防范和解决养老金“空缺”可能带来的老无所养危机，国家就需要做好两个“蛋糕”，即“财富蛋糕”和“福利蛋糕”。比社会财富储备更直接影响老年人福祉的是社会福利分配，在国民收入二次分配时应充分考虑老年福利和老有所养的诉求。要做到社会财富的“大河”无论有水没水以及水大水小，老年福利的“小河”都不会干涸、都有基本保障。

　　经验表明，经济发展不可能一直利好，也是非线性的。所以财富缩水是可能的，事实上目前我国经济下行正在成为新常态。这是一个经济社会发展与老年人道主义如何博弈和平衡的问题。《规划》提出要优化政府、企业和居民之间的收入分配格局，完善与促进更加公平的收入分配体系，持续增进全体人民的获得感、幸福感和安全感。国家社会保障能力的建设具有根本性的战略意义。中国作为社会主义国家，理应高举“不分年龄，人人共享”的社会成果共享主义、集体主义和福利主义的旗帜。

　　其二，改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给。包括两个方面，即全面提高人力资源素质，推进人力资源开发利用，核心是推动人口红利向人才红利转变。

　　在知识经济来临之际，劳动力有效供给必须考虑数量、质量和结构三方面。在人口城镇化的进程中，早在2012年前后，我国农村劳动力转移就开始跨越“刘易斯拐点”，从无限供给转向有限供给。2012年以降，我国劳动年龄人口每年减少上百万甚至数百万，到2018年一共减少了2600多万，这是“用工荒”出现的人口背景。

　　究其根源，是因为持续的低生育和少子化减少了新增青年人口的供给，从长远来看，少子化将严重制约年轻劳动力的有效供给。今后相当长时期内，“青年赤字”和“人口冬天”将并行不悖，困扰中国崛起的步伐。

　　其三，打造高质量的为老服务和产品供给体系。

　　随着人口老龄化程度的不断加深，高龄老人、空巢老人、独居老人以及失能失智老人数量不断增多，基本养老服务和长期照护的刚性需求持续增长，但有支付能力的有效需求不足、护理人员同时严重不足形成了养老服务的“卖方市场”，一方面养老服务价格畸高，另一方面养老服务不可及，恶性循环。

　　享受有品质的养老是中国人民共同的“养老梦”。我国养老服务供给能力总体不足，有明显的“未备先老”的特征。为此，《规划》提出要加大养老服务投入力度，多渠道、宽领域扩大适老产品和服务供给，特别强调了“机构充分发展”、“医养有机结合”，对无论是公办养老机构抑或民营养老机构，均不再争论它们各自界定不清的“支撑作用”还是“补充作用”。总之，养老机构要尽势而发、尽力而为，让市场机制来决定养老资源配置，来决定各色养老机构在竞争环境中的兴衰沉浮，全面开放养老服务市场。

　　《规划》提出要推进医养有机结合，养老机构内部设置诊所、卫生室、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理。特别是从人口全人群、生命全过程、健康全方位的角度提出：建立和完善包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护的综合、连续的老年健康服务体系。医养护融合、医养护结合要走因地制宜、有地方和区域特色的多元化道路，探索多样化模式，减少病苦老龄化，促进健康老龄化。

　　但应该指出，囿于我国特殊的历史和国情，政府承担的养老责任十分重大，肩负着不可推卸的兜底养老、普惠养老、公平养老和品质养老的四大责任，应当为低收入的贫困老人、特殊困难老人、三无老人保驾护航，提供福利性养老公共品和普惠式基本养老服务。

　　其四，强化应对人口老龄化的科技创新能力。

　　当今之世，科技发展一日千里、日新月异，养老科技也层出不穷。“智慧(智能)养老”颇有市场，大有前途。科技创新推动银发经济和养老产业，老年人共享高品质的老年生活。《规划》提出要深入实施科技驱动创新战略，提高为老服务的科技化水平，新型养老服务业与科技的融合可谓恰逢其时。在社区层面成功打造没有围墙的虚拟养老院是中国式养老探索最成功的模式之一。虚拟养老院帮助老年人实现了在熟悉的环境和人群互动中在地老化、在家养老的梦想，通过互联网+远程智能化科技支持下的养老服务平台，可以根据需要上门为老人提供家政服务，这一模式在苏州等地实验之后日趋成熟。

　　其五，构建养老、孝老、敬老的社会环境。

　　自古以来，中华民族就有孝亲、尊老、敬贤的优良传统，传承着“积谷防饥、养儿防老”和“老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼”的亘古未变的养老梦以及历久弥新的慈孝观。我们既要传承好血浓于水的“血亲孝”(老吾老)，也要弘扬仁者爱人的“仁道孝”(以及人之老)。孝亲尊老，以文化之，教育先行。

　　例如，持续开展敬老文化宣传月活动，组织新时代孝子评选活动;鼓励老年体育人口的增长;倡导老年健康生活方式;重视老年价值、老年红利、活跃老化和产出性老龄化，打造终身学习和退而不休的可持续社会，积极发挥长者的重要作用，推动老有所养、老有所乐、老有所学、老有所为、老有所医和老有所安。《规划》明确提出要建设老年友好型社会，重点在加强老年人的自爱意识并打造家庭-社会关爱支持体系。

　　总之，文化养老，大有可为。

　　老龄治理不仅要关注老年人养老问题，而且要有人口年龄结构优化意识

　　从人口学视角出发，我国人口老龄化的近期挑战来自少劳老龄化(劳动年龄人口减少的老龄化)，远期挑战来自少子老龄化(0-14岁少儿人口减少的老龄化)。在某种意义上，可以说少子化的挑战要大于老龄化，因为低生育-少子化关系到人口的未来与家国的希望。

　　同时，关注劳动年龄人口的存量与增量，不能只关注人力资源存量的开发利用，而且要未雨绸缪地进行人力资源增量的储备，这与生育率、出生率和自然增长率有关。我国生育率已经大幅度下降到很低的水平，现在面临的问题不是生育率需要继续下降或者稳定，而是生育率过低且已失去了反弹力。我国的生育率发展目标是适度低生育率，总和生育率(即一国家或地区的妇女在育龄期间平均的生育子女数)大致应该落在1.8-2.5的区间。但由于掉入的是内生性低生育率陷阱(即从过去政策限制只能独生到现在家庭自愿选择独生)，所以适度低生育目标恐怕也是理论上的奢望。我国人口可持续发展能力堪忧!

　　我国人口老龄化的实质是且老且少、边少边老和未富先少，是典型的少子老龄化和独子老龄化，也是独特的痛苦老龄化和脆弱老龄化。另一方面，老年人在增加，年轻人在减少，老年人福祉更难保障。人口老龄化问题最直观的挑战体现在：缴纳养老保险费的经济活动人口趋于减少，而需要领取养老金安度晚年的退休人口却在持续增加，导致养老金支付压力越来越大。

　　问渠哪得清如许，为有源头活水来。生育是人口发展的源头，其水平高低关乎人口自身的可持续发展。党的十九届四中全会提出“优化生育政策”，意义深远重大。

　　人口是慢变量，也是主导社会发展的基本力量，对人口增长的惯性规律，我们需要保持足够的敬畏之心。在生育率持续低迷的新时期，为协调生育少子化和人口老龄化的关系，促其平衡发展，实现人口均衡，全面开禁生育限制、全面优化生育和全面鼓励生育是关系国家安全、民族复兴的真正深具远见的重大战略抉择。

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