上海市政协十三届一次会议第0596号提案的答复情况

　　标题：关于在上海建立类似香港东华三院的慈善机构的建议

　　办理结果：解决或采纳

　　答复情况如下：

　　对本提案的办理概述

　　提案比较分析了香港和内地在慈善领域的现状，详细介绍了东华三院的功能作用和运营机制，有针对性地提出了建立类似东华三院机构、理顺政府与慈善机构关系、严格管控善款使用、参照东华三院实行选举制度等四方面建议，对上海的慈善事业发展有很大借鉴意义。

　　对此，市民政局会同市政府外事办公室高度重视、认真研究，专题组织研讨，更大范围收集相关资料文献，逐一对照提案所涉内容，梳理国家现有法规制度，分析上海慈善事业现状，提出下步工作计划，着力将提案建议转化为具体举措。

　　二、对提案建议的答复

　　(一)上海社会组织和慈善事业发展概况

　　根据全国人大《中华人民共和国慈善法》和国务院有关行政法规，各级民政部门是社会组织的登记管理机关和慈善工作的业务主管部门。

　　截至2017年底，全市经民政部门核准登记的社会组织有14931个，其中：社会团体有3999个，民办非企业单位有10506个，基金会有426个;从行业分布上看，社会服务领域的社会组织最多(约占33.0%)，教育领域次之(约占21.9%), 卫生领域的约占3.3%，最少的是国际及涉外领域的社会组织(约占0.4%)。

　　根据社会组织2016年度检查数据统计，全市社会组织净资产合计为462.17亿元，年度总收入为490.14亿元，年度总支出为452.91亿元，均较上年度有10%以上增长;全市社会组织有工作人员33.99万，专职人员占74.6%，具有大专及以上学历的占54.0%，专职人员比例和学历水平持续上升;全市社会组织中来自政府补助和政府购买服务收入为116.36亿元，占年度总收入的23.7%;全市社会组织接受社会捐赠为42.14亿元，占年度总收入的8.6%;全市社会组织年度开展公益活动项目3.3万个，举办各类公益活动84万次，社会受益近千万人次。此外，全市共建有经常性社会捐助接收站点3340个，实现经常性社会捐助接收站点在全市中心城区居委会层面的全覆盖。全市共建立各类慈善超市约150家，推动慈善事业向社区延伸。市民政局现已备案的慈善信托3个，财产总规模为1.07亿元。

　　(二)十八大以来有关慈善事业制度安排

　　中国共产党第十八次代表大会召开以来，中共中央和国务院高度重视弘扬慈善文化，通过加强慈善领域制度建设，支持发展慈善事业。2015年11月，国务院出台《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》(国发〔2014〕61号)，这是新中国成立以来,第一个以中央政府名义出台的指导?规范和促进慈善事业发展的文件。2016年3月，全国人大颁布《慈善法》，成为我国慈善制度建设的基础性、综合性法律，为开展慈善活动提供了遵循，为发展慈善事业提供了引领，为做好慈善工作提供了保障。根据《慈善法》，国家民政部、财政部、工业和信息化部、税务总局、新闻出版广电总局、互联网信息办公室、银监会等部门相继出台一系列促进措施，重点就慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、监督管理等内容进行明确规范。概括而言，目前关于慈善事业的制度安排主要有四个特点。

　　一是采取慈善组织准入制。为增强慈善组织公信力，防止慈善领域鱼龙混杂，《慈善法》在参考借鉴国际普遍经验做法基础上，设计了三重准入机制。首先，慈善组织不是独立的法人类型，只是一种组织属性，它必须依托基金会、社团、社会服务机构(即现称民办非企业单位)而存在，亦即只有登记为社会组织的法人才可能获得。其次，社会组织申请认定为慈善组织，必须向县级以上民政部门申请;慈善组织被认定后，由民政部门换发登记证书，标明慈善组织属性。再次，慈善组织如需开展面向社会公众的公开募捐或面向特定对象的定向募捐，还需要向其登记的民政部门申请公开募捐资格。自2016年9月1日《慈善法》实施以来，上海市、区两级民政部门共认定慈善组织(即法定的慈善机构)298个，其中：属于基金会的280个，属于民办非企业单位的18个;具有公开募捐资格的慈善组织21个，全部为基金会。需要说明的是，《慈善法》不禁止本人、家庭成员或者近亲属遇到困难，向社会求助;但个人如需公开募捐，募捐活动要由慈善组织来开展。

　　二是强调慈善活动规范性。比如，针对慈善组织财产的募集、使用和管理，《慈善法》都有明确规定：在募集上，公开募捐活动前必须报所在地的县级以上民政部门备案，慈善组织接受捐赠必须向捐赠人开具由财政部门统一监(印)制的捐赠票据;在使用上，按照是否具备公开募捐资格和组织形式的不同，对不同类别的慈善组织的年度支出和管理费用分别进行了规定，既明确了慈善组织善款使用的法律“红线”，也避免了一刀切的弊端，充分考虑中小慈善组织的发展需求;在管理上，慈善组织为实现财产保值、增值进行投资的必须遵循合法、安全、有效的原则，投资取得的收益应当全部用于慈善目的。比如，针对慈善组织通过互联网开展公开募捐，《慈善法》规定，募捐信息必须在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布，并可以同时在其网站发布募捐信息。2016年，民政部按照“统筹规划、循序渐进，公开透明、自愿申请，分批考察、择优指定”原则，指定了13家平台为首批慈善组织互联网募捐信息平台;近期，经过层层筛选，又指定了9家慈善组织互联网募捐信息平台。

　　三是推动慈善信息透明化。慈善事业事关社会大众利益，各方面普遍关注，信息透明度要求极高。目前，慈善信息公开主要有三种途径：一种是政府部门公开，具体包括慈善组织登记事项，慈善信托备案事项，具有公开募捐资格的慈善组织名单，具有出具公益性捐赠税前扣除票据资格的慈善组织名单，对慈善活动的税收优惠、资助补贴等促进措施，向慈善组织购买服务的信息，对慈善组织、慈善信托开展检查、评估的结果，对慈善组织和其他组织以及个人的表彰、处罚结果等信息。一种是慈善组织自主公开，包括组织章程和决策、执行、监督机构成员信息、关联交易信息、年度工作报告以及财务会计报告等信息，具有公开募捐资格的慈善组织必须定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。一种是协议约定的信息公开，比如，慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈有关情况，慈善信托的受托人应当向委托人及信托监察人及时报告信托事务处理情况、信托财产管理使用情况。

　　四是提高慈善参与广泛度。一个理想而高效的慈善事业，离不开慈善活动的五类主体的良性互动，这五类主体是：慈善组织、捐赠人和志愿者、受益人、政府部门，以及其他拥有社会资源且参与慈善事业的组织和个人。只有这五类主体良性互动，才能带来丰富的慈善资源、透明便捷的信息与资金渠道、规模适宜的慈善组织、严格的监管制度和完善的优惠政策体系，以及健康向上的慈善文化。对此，《慈善法》对这五类主体的权利、义务均作了规定。《慈善法》与国际慈善日接轨，将每年9月5日为定“中华慈善日”，并提出建立慈善表彰制度，着力宣传慈善事业在服务社会、促进社会文明进步等方面的积极贡献，倡导慈善新风尚，传播慈善正能量，营造“人人关心慈善、人人支持慈善、人人参与慈善”的社会氛围。

　　(三)对提案所涉问题和建议的回应

　　针对提案提出的两方面问题和四条建议，结合上海慈善工作实际，我们有如下回应。

　　1.关于参照类似东华三院制度建立，确保慈善机构的有效运行

　　根据2017年全国人大颁布的《中华人民共和国民法总则》，为公益目的或者其他非营利目的成立的非营利法人，包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等多种类型。目前，上海从事医疗、教育、养老及其他社会服务的机构，既有在民政部门登记的社会组织，也有由县以上政府机构编制管理机关登记的事业单位，还有个别依据国家相关法律法规免于登记、参照《公务员法》管理的单位，如红十字会，管理体制不尽相同;受限于现行法律法规，这些机构还无法类似东华三院，同时具备从事“救病拯危，安老复康，兴学育才，扶幼导青”等业务资质。

　　经梳理，上海尚无历史渊源、体量规模、业务领域达到东华三院的慈善机构。但《慈善法》实施以来，政府不断释放政策利好，上海的慈善机构日益发展壮大。我们相信，随着慈善事业的发展，上海也将出现类似东华三院这样的机构，在全国乃至国际慈善界上占有一席之地。

　　2.关于政府的监管与慈善机构运作分而行之

　　政府指方向、出标准，慈善机构自筹资金、具体实施，同时通过在东华三院设立顾问局，将政府的意图直接传导至慈善机构，提案介绍的这种模式，既有利于政府决策的执行，提高了公共行政效率;也有利于政府撬动社会资源，增加公共服务供给，值得上海学习借鉴。

　　对此，上海正在着力推广以政社合作的形式开展慈善事业。比如，在养老领域，先后出台了《关于推进本市“十三五”期间养老服务设施建设的实施意见》(沪府办〔2016〕70号)《关于本市公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见(试行)》(沪民福发〔2017〕29号)《关于对本市非营利性社区养老服务机构实施“以奖代补”扶持政策的通知》(沪民老工发〔2018〕3号)，鼓励社会力量参与养老服务，明确对社会投资举办并形成产权的保基本养老机构，给予和政府投资项目同等的补助标准;同时制定了《养老机构管理和服务基本标准》《养老机构设施与服务要求》等标准，为民办养老机构设立和运作提供依据。这些措施极大激发了社会参与养老服务的活力。至2017年底，上海有养老机构(即老人院)703家，床位138361张;其中由社会力量开办运营的有343家，提供床位61706张，占全市养老床位的48.8%。目前，上海在建设社区综合为老服务中心时，也是按照这种公建民营的方式推进。再如，在发展社区基金会这类慈善机构时，我们参考东华三院顾问局形式，要求社区基金会的理事会和监事会要有捐赠人、发起人、基层群众性自治组织代表、社区居民代表、社区单位代表、社区社会组织代表、街道(乡镇)代表等，既体现代表性，也发挥监督职责。

　　3.关于严格控制善款的使用

　　慈善组织在守信、道德、伦理上要高于一般的组织，善款更是慈善组织汇聚善心、践履善行的“种子”，善款使用尤其引人关注。我们要求慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度，慈善财产使用必须经过内部民主决策。在此基础上，慈善组织还要接受政府监督检查，每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠情况、慈善财产的管理使用情况、慈善项目实施情况以及慈善组织工作人员的工资福利情况。为此，上海专门开设了社会组织(慈善组织)信息公开平台，按照《慈善法》有关信息公开要求实时发布有关慈善组织信息。公众登陆“上海社会组织网”和“慈善中国”平台，均可查询相关慈善组织、公开募捐、慈善项目、年度报告、慈善信托等多类信息。

　　关于慈善组织的年度支出和管理费用(即机构日常的行政及支援费用)，主要依据民政部、财政部、国家税务总局《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》(民发〔2016〕189号)。比如，具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十;年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况需要报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。考虑到目前我国大部分慈善组织“自我造血能力”还比较弱，对于管理费用能否从捐赠财产中列支，《规定》暂无明确限制，但强调要遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。

　　关于慈善领域的税收优惠，《慈善法》规定，慈善组织、捐赠人、受益人都可以依法享受税收优惠。比如，慈善组织可以申请获得公益性捐赠税前扣除资格、非营利组织免税资格;自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，以及受益人接受慈善捐赠，依法享受税收优惠。2017年2月。《企业所得税法》专门作出修订“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除;超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”据悉，下一步国家还将对慈善领域推出有针对性的财政和税收优惠举措。

　　4.关于参照东华三院进行选举制度

　　《慈善法》强调，慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。上海在加强慈善组织内部治理方面主要做法是：一是健全法人结构，如要求慈善组织必须设有决策、执行、监督等方面机构或人员，决策机构的人数在5-25人之间，单数为宜，每届任期一般不得超过4年(但未限制不得连任届数)，并在章程中明确各自职责权限。二是将民主决策确定为法定程序，比如，社会组织申请认定为慈善组织，必须经过会员(代表)大会或理事会表决通过。三是强化对社会组织主要负责人任职条件和任用程序，比如明确不得担任主要发起人应当担任首届负责人，实行负责人任职前公示制度和法定代表人述职制度，建立发起人、负责人不良行为记录档案。目前，国内已有多位知名人士在上海慈善组织中担任职务或名誉职务，他们在推广慈善活动，凝聚慈善资源，促进慈善事业发展等方面发挥了积极作用。相比东华三院的董事局、选举制度、委员会、顾问局等组织架构，上海慈善组织的内部治理结构还有很大的改进空间。对此，我们将积极制定完善慈善组织章程示范文本和内部管理制度示范文本，严格指导慈善组织开展换届选举和人员变更，广泛吸纳社会有志于慈善事业人士参与。