养老金新政：中央调剂迎来“制度元年”

　　从今年7月1日起，你的养老金将迎来新变化。近日，伴随着端午节一起到来的，还有关于我国养老保障基金的重大调整。端午节前夕，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(以下简称《通知》)，决定建立养老保险基金中央调剂制度，并在今年7月1日起正式实施。这项制度旨在均衡我国地区间企业职工基本养老保险基金负担，实现基本养老保险制度可持续发展。

　　为什么要建立养老基金中央调剂制度?这一制度的实施将会改变些什么?又会对个人产生哪些影响?对此，中国经济导报记者采访了相关专家。

　　省级统筹已难解决养老基金地区不平衡问题

　　养老保险基金中央调剂制度是指在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立中央调剂基金，对各省养老保险基金进行适度调剂。人力资源与社会保障部副部长游钧在日前的国务院政策例行吹风会上表示，之所以建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，主要是为确保我国养老保险制度安全可持续发展，确保企业离退休人员的养老金按时足额发放。按照党的十九大精神和社会保险法的要求，先建立基金中央调剂制度来均衡地区间养老保险基金的负担，然后逐步完善制度，尽快实现养老保险全国统筹。

　　其实，中央对提高基础养老金统筹层次的呼吁提出已久，为响应号召，一些地区根据自身情况采取了不同的措施，但统筹层次大多集中在县级统筹和市级统筹层面。即便随后又建立了省级统筹的相关制度，收效也并不理想。据人社部及有关部门评估，目前达到省级统筹标准的仅有25个省级单位，其中具备真正意义上较为规范省级统筹标准的，仅有北京、上海、天津、陕西和福建5省市。

　　中国老龄科学研究中心副主任党俊武接受中国经济导报记者采访时表示，从我国总体的养老保险基金情况来看，存在着地区间发展不平衡的现象，东部地区基金结余情况较明显，中西部尤其是老工业区的一些地方养老保障基金吃紧甚至出现亏空的迹象。因此，在他看来，国家此时提高养老保障基金统筹层次，将基金进行全国统一筹集和使用，可更好体现保险的规模效应，对应对人口老龄化问题也具有全局性的战略意义。

　　数据显示，2017年，全国养老保险基金总收入3.3万亿元，总支出2.9万亿元，年末累计结余4.1万亿元。从基金收支情况来看，总体收支平衡、收大于支，能够确保基本养老金按时足额发放。但由于人口抚养比差异等原因，省际间基金不平衡的问题越来越突出，基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，累计结余最多的7个省份占全部结余的2/3，而辽宁、黑龙江等部分省份已出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。因此，省际间基金不平衡问题靠省级统筹已难以解决，需要进一步提高统筹层次，在全国范围内对基金进行适度调剂。

　　国家发展改革委宏观经济研究院社会所研究室副主任邢伟接受中国经济导报记者采访时表示，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度为推进养老保险全国统筹迈出了关键一步，由于我国地区发展不平衡，通过逐步统一缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等措施，最终将实现养老保险各项政策的全国统一，推动实现基本养老保险制度可持续发展。

　　保障基金上解下拨公平合理有新招

　　从我国养老保险调剂制度的既往历程不难看出，要想实现养老基金的中央调剂并非易事，这一目标如何来实现?钱从哪里来?如何在保证基金结余地区具有积极性的同时兼顾公平?这些问题都迫切需要落实。

　　对于钱从哪里来的问题，《通知》明确，中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。各省市上解数额的多少主要取决于上解工资和在职应参保人数这两项指标。

　　其实，由于地区经济发展的差异，党俊武认为，养老基金中央调剂最大的难点在于如何解决不同地区养老金结余的利益问题。各地对养老金的中央调剂都有着自己的考虑：对于如黑龙江等出现养老金亏空的省份而言，更在意如何实现收支平衡，而对于广东这样养老金有结余的省份而言，则担心自己的盈余填补了别人的“窟窿”，因此缺乏积极性。对此，党俊武表示，解决这一问应从全国一盘棋的角度考量，而不应过度局限于地方。而如何打消养老基金结余地区的顾虑，同时避免基金亏空地区产生依赖思想，成为实施养老基金中央调剂必须要面对的问题。

　　事实上，建立中央调剂制度，各地最关心的是上解和下拨的具体办法是否合理，能否体现激励和约束机制。对此，邢伟表示，此次中央调剂制度在构建理念、制度设计和具体实施等方面均体现出较强的激励和约束机制。他认为，激励主要体现在，计算上解资金采用的上解基数和人数不受各地实际征缴收入的影响。《通知》规定，上解的资金根据核定的上解工资基数和上解人数计算，与各地实际征收基金的多少并不挂钩。因此，各地经过扩面征缴，多征缴的资金可以留在本省使用，体现了对地方扩面、征缴工作的鼓励。同时，拨付时对各省的离退休人数进行核定，也形成了对各地基金支出管理不到位的强有力的约束。根据这个办法，职工平均工资水平高、参保职工和就业人数多的省份上解的资金就较多，离退休人数多的省份得到的拨付资金也多。

　　另外一方面，在邢伟看来，约束机制还体现在明确中央和省级政府的责任方面。《通知》明确，中央政府的主要责任是给各地中央财政补助和拨付中央调剂资金。“自1998年以来，中央财政对地方企业职工基本养老保险基金持续给予补助，并且每年补助力度都在加大，去年补助额达到4400多亿，今年还要增加，对各地确保养老保险按时足额发放给予了有力支持。”游钧介绍说。

　　对于省级政府的约束，是将各省(市、自治区)养老保险基金中央调剂制度落实等情况列入省级政府工作责任制考核内容，对出现问题的省级政府及相关责任人进行问责。邢伟表示，明确省级政府承担确保基本养老金按时足额发放和弥补基金缺口的主体责任，建立健全省、市、县基金缺口分担机制，可促使省级政府更好推动中央调剂制度的落地实施。

　　制度不会加重企业与个人负担

　　不过，尽管如此，邢伟认为，在中央调剂制度实施过程中，除了“少交多得”的担忧，可能还会面临其他难点。“在政策执行初期，各地在财政责任落实上还需要一定的适应期，一步到位暂时还有难度。”他举例说，另外，还可能会出现养老保险费征收不到位、不及时的现象，养老保险基金结余较多地区扩面征缴的积极性会降低，从而削弱了中央调剂制度的功能作用。

　　因此，为防止以上问题发生，确保中央调剂制度顺利实施，确保养老基金充足安全，邢伟建议，还应采取以下措施：一是改进养老保险基金的投资管理，在保证基金安全性和流动性的基础上，提高基金投资的收益率。二是进一步做好养老保险基金的扩面征缴工作，做到应缴尽缴，切实提高实际覆盖率和征缴率。

　　此外，为应对老龄化加速带来的巨大挑战，党俊武认为，养老保险基金实现中央调剂只是第一步，在此基础上，除了从3%的上解比例逐步提高外，还应继续逐步推进养老金费率的下降，从而激发企业发展活力，有利于养老金的征收和实现保值增值良性循环。

　　至于对养老基金中央调剂制度的调整，是否会增加企业负担从而导致个人负担加重的问题，游钧的回答是否定的。

　　“由于中央调剂基金由各省养老保险基金上解的资金构成，作为企业和职工个人的缴费仍然按照现行政策执行，无需额外多缴费。建立基金中央调剂制度，主要是在省际间进行资金余缺的调剂。全国养老保险基金当期收支总量并未发生变化，不会增加社会整体负担、不会提高养老保险缴费比例。”游钧表示，另外，建立基金中央调剂制度后，不改变现行养老保险待遇的计发办法和调整办法，因此退休人员的个人待遇也不会受到影响。

　　此外，对于基金的安全问题，游钧解释，中央调剂基金是养老保险基金的组成部分，纳入中央级社会保障基金的财政专户，实施收支两条线管理，专款专用，不得用于平衡财政预算。各地从本省的养老保险基金中上解的中央调剂基金中央一分不留，按照统一的核算办法全部拨付给各地，纳入到各地养老保险基金中，用于确保基本养老金发放。下一步，人社部还将会同有关部门对中央调剂基金加强管理和监督，确保基金安全。

　　新加坡：中央公积金制度

　　新加坡中央公积金制度的典型特点是由国家强制储蓄，是一种涵盖了养老、住房、医疗等诸多方面综合性的制度安排。中央公积金的经费来源于企业和个人，由雇主和雇员按法定比例共同缴纳。其中，公积金缴费率比较灵活，主要依据年龄与经济形势来具体确定实际的缴费率。50岁之前缴费率最高，之后的缴费率便逐年递减。当经济形势较好时，居民收入增长较快，就会相应提高缴费率;反之，则会降低缴费率。为了实现中央公积金的增值，新加坡还专门设立了中央公积金管理局来统筹中央公积金的管理和投资。

　　瑞典：国家养老基金制度

　　瑞典国家养老金制度最大的亮点就是引入市场化运作机制，采取国家基金竞争管理的策略。目前，瑞典建立了6支国家养老金，分别为AP1、AP2、AP3、AP4、AP6以及AP7(AP1-AP4有时也被称为缓冲基金，指的是收入养老金计划，投资灵活，允许投资于多种资产;AP6指的是投资私募基金的小型基金，不允许参与养老金缴费收入与待遇支付;AP7指的是参与额外投保养老金计划)。瑞典专门成立了国家养老基金公司来负责管理和运作这些基金。按照有关规定，该管理部门的董事会成员由政府任命，但必须按照市场化方式运作。比如，每一只基金的管理都引入私人基金的管理制度，基金管理层的待遇与其具体的业绩相关。这极大地激发了不同基金管理层的热情，推动着瑞典国家养老金实现资产配置的多元化。

　　德国：法定养老保险制度

　　德国建立了以法定养老保险制度为主体，企业养老保险和私人养老保险为辅的综合养老保险体系。法定养老保险制度几乎覆盖全部从业人员，管理办法采取现收现付制度，并且还建立了养老金的动态调整机制。20世纪50年代，德国的法定养老保险所支付的养老金占德国养老金总额的比例约为70%，养老保险体系较为单一。迫于老龄化的压力，德国对其法定养老金保险制度进行了有效改革，通过修改养老金计发和调整办法，降低过高的养老金替代率，其比例不断下降，财政压力有所减轻。

　　英国：国家基本养老金制度

　　在20世纪初，英国的国家财政资金是其基本养老金制度的主要资金来源，公民几乎不需付费。但这种模式的弊端非常明显，很快就陷入了资金供给不足的困境。为解决这一难题，英国规定个人根据工资水平也应缴纳部分资金，以弥补国家财政资金的不足。英国的国家基本养老金制度的成功，除了缴费制度的改变，与其高效的管理制度密不可分，较大力度地引入了市场机制，实现了养老金的社会化和市场化运作。为了让国家养老金制度更好地发挥作用，英国还建立了体系完善的职业养老金计划与个人的养老金计划。

　　美国：联邦社保基金制度

　　美国联邦社保基金制度的特点是采取现收现付制。从建立之初到现在，一直实现收支平衡，并且连年有盈余，被普遍认为是世界上最成功的范例。为了让联邦社保基金制度有效发挥作用，美国设立了三大专业管理机构进行管理，分别为社会保障基金信托委员会、社会保障署和社会保障咨询委员会。各个机构分工明确，各司其职。美国联邦社保基金很少有财政补贴，其收入几乎全部来自雇主、雇员和自雇者的缴费，基金的收益率稳定，每年都能保持3%～6%的增长率，从而保证了联邦社保基金制度的可持续。