我国是人口老龄化发展速度最快的国家之一，老年人口基数大、失能比例高。截止到2019年末，中国大陆60岁及以上人口为25388万人，占总人口的18.1%，其中，65岁及以上人口为17603万人，占12.6%。

　　近几年，有关部门相继出台《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)、《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号)等文件，确立“激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系”的指导思想，破除制度障碍，激活市场活力。

　　民政部还联合有关部门在规划建设、购买服务、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业等方面出台了一系列配套政策，初步建立了激励引导社会力量参与养老服务业发展的政策体系，养老服务业已成为社会资本高度关注的新兴业态。

　　接下来我们对各类扶持政策的核心内容做简要盘点。

　　一、养老服务“放管服”政策

　　养老服务业“放管服”的着力点在于支持包括民办养老机构在内的养老服务业发展，在该领域不断简政放权，推动项目落地。

　　2018年7月18日，国务院常务会议研究决定取消养老机构设立许可。

　　2018年7月25日，民政部发出通知，要求各地落实国务院决策部署，做好取消养老机构设立许可有关衔接工作。

　　2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过修改《中华人民共和国老年人权益保障法》。

　　2019年1月2日，民政部发布《关于贯彻落实新修改的<中华人民共和国老年人权益保障法>的通知》(民函〔2019〕1号)，要求各级民政部门不再实施养老机构设立许可，依法做好登记和备案管理，加强养老机构事中事后监管，做好法规政策修改和宣传引导，进一步深化养老服务“放管服”改革，大力支持调动社会力量参与养老工作。

　　二、养老用地政策

　　国家在土地供应方式和条件上对各种所有制主体一视同仁，不因国有或民营差异而有所不同。

　　自然资源部印发《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》(自然资办发〔2019〕31号)，重申公办、民办非营利性养老机构均可享受划拨用地政策，指导地方规范执行养老等产业用地政策，保障不同所有制经济主体平等取得土地要素。

　　1.在养老用地融资政策方面

　　自然资源部依据《养老服务设施用地指导意见》、《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》规定，养老机构依法有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产可办理抵押。

　　设定房地产抵押权的养老用地是以划拨方式取得的，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。

　　此外，发展改革委在安排中央预算内投资时，鼓励各地通过公建民营、PPP、委托管理、购买服务等方式，增加养老服务供给。通过养老产业专项债券等方式，拓宽养老服务业融资渠道。

　　2.在盘活社会资源用于养老服务方面

　　民政部会同原国土资源部等部门下发了《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》，鼓励各地将城镇中废弃工厂、事业单位改制后腾出的办公用房、转型中的公办培训中心和疗养院等，整合改造成养老服务设施。

　　企事业单位、个人对城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等进行改造利用举办养老机构，经有关部门批准临时改变建筑实用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质可暂不作变更。

　　在已建成住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款。

　　对营利性养老机构利用存量建设用地从事养老设施建设，可不改变土地用途，补缴土地出让金后办理协议出让手续。

　　3.在推进农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款方面

　　为落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”要求，推动建立健全同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，2016年，原银监会与原国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》(银监发〔2016〕26号)，原银监会办公厅、原国土资源部办公厅联合印发《关于扩大农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点范围的通知》(银监办发〔2016〕174号)、《关于延长农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点期限的通知》(银监办发〔2017〕174号)，支持鼓励地方探索可复制、可借鉴、利修法的试点经验。

　　三、财税支持政策

　　在税费优惠政策方面，发展改革委等部门积极推动公办、民营养老服务机构享受同等待遇政策。

　　2014年，财政部、民政部、全国老龄办下发《关于建立健全经济困难的高龄 失能等老年人补贴制度的通知》(财社〔2014〕113号)，提出在全国范围内基本建立覆盖广泛、内涵丰富、衔接紧密的经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，提高保障水平，丰富服务类型，推动实现基本养老服务均等化。

　　2015年，发展改革委、民政部印发《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》，明确规定所有养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。

　　民政部联合财政部、税务总局等部门印发《关于养老、抚育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》(2019年第76号)，不区分公办民办、营利与非营利、民资外资与国资，只要是发展社区养老服务，就免征增值税，减按90%征所得税，对承受或提供房产、土地用于养老服务的，免征契税、房产税、城镇土地使用税和城市基础设施配套费、不动产登记费等6项费用。

　　2017年，民政部、财政部、人力资源社会保障部联合印发《关于运用政府和社会资源合作模式支持养老服务业发展的实施意见》(财金〔2017〕86号)、《关于推进政府和社会资本规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)，引导社会资本参与养老服务供给。

　　截至2019年3月底，全国PPP养老领域和医疗卫生项目共363个、投资额2681亿元，其中已落地项目224个、投资额1473亿元。

　　四、投融资政策

　　国办发〔2019〕5号文件明确提出要推动解决养老服务机构融资问题，支持符合条件的市场化、规范化程度高的养老服务企业上市融资，扩大养老服务产业相关企业债券发行规模，鼓励企业发行可续期债券，用于养老机构等投资回收期较长的项目建设。

　　在交易所债券市场支持养老服务企业发展方面，原证监会2015年修订发布《公司债券发行与教育管理办法》，拓展发行主体范围，支持所有符合条件的公司制企业发行公司债券。支持上市公司并购养老服务企业和相关资产，目前涉及养老产业的主板上市公司已达82家。

　　2016年，人民银行、原银监会等5部门联合印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(银发〔2016〕65号)，鼓励银行业金融机构拓宽有利于养老服务业发展的多元化融资渠道，创新与融资担保机构合作模式，探索通过基金模式等加大对民办养老机构等养老服务企业、机构和项目的融资支持。

　　发展改革委会同民政部、卫生健康委启动城企联动普惠养老专项行动，围绕“政府支持、社会运营、合理定价”，通过中央预算内投资、地方政府优惠政策、金融机构组合融资支持等方式，多措并举降低养老成本，鼓励社会力量发展多层次养老服务，在参与主体的选择上明确对符合条件的内资、外资、国企、民企等养老企业一视同仁。

　　五、养老服务人才政策

　　国务院办公厅在《关于推进养老服务发展的意见》中明确提出建立完善养老护理员职业技能等级认定和教育培训制度、建立养老服务褒扬机制等工作任务。

　　自2016年开始，民政部本级彩票公益金开始实施“社会福利和社会工作人才培训”项目，累计投入992万元，开展13期养老服务与管理人员培训项目，培训1619人，为养老服务人才提供了持续性、针对性和示范性的职业培训，帮助养老工作人员熟悉养老事业发展规划、掌握机构运行和服务技巧、增加政策和知识储备，提高了现有养老服务人才的综合能力和业务素质。

　　2017年，民政部联合相关部门印发《关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知》(民发〔2017〕51号)，明确“支持养老院不断提高持有国家养老护理员职业证书的养老护理员比例”。据全国养老院服务质量建设专项行动统计，截至2018年底，全国高职院校共开设老年服务与管理等相关专业点数805个，各类养老机构共有从业人员58.3万人。

　　2018年发布了92个本科专业类的教学质量国家标准，要求设置护理学等养老服务相关专业的高等学校开设老年医学、社区护理学等养老服务相关课程，2019年增设了智能养老服务专业。

　　2019年，教育部、发展改革委、财政部、市场监管总局联合印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》(教职成〔2019〕6号)，在老年服务与管理领域启动1+X证书制度试点工作，以社会化机制遴选培训评价组织，指导开发相关职业技能等级证书，深化复合型技术技能人才培养培训模式和评价模式改革。

　　《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号)对此明确提出，打造“三社联动”机制，以社区为平台、养老服务类社会组织为载体、社会工作者为支撑，大力支持志愿养老服务，积极探索互助养老服务。大力培养养老志愿者队伍，加快建立志愿服务记录制度，积极探索“学生社区志愿服务计学分”、“时间银行”等做法，保护志愿者合法权益。

　　六、医养结合政策

　　民政部、原卫生计生委联合印发《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》，原卫生计生委办公厅印发《关于养老机构内部设置医疗机构取消行政审批实行备案管理的通知》，提高了医养结合服务机构筹建审批效率。

　　《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的意见》(国办发〔2015〕84号)明确各级政府要在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑医养结合机构发展需要，做好用地规划布局。

　　对非营利性医养结合机构，可采取划拨方式，优先保障用地;

　　对营利性医养结合机构，应当以租赁、出让等有偿方式保障用地，养老机构设置医疗机构，可将在项目中配套建设医疗服务设施相关要求作为土地出让条件，并明确不得分割转让。依法需招标拍卖挂牌出让土地的，应当采取招拍挂方式出让。

　　七、养老建筑消防审批政策

　　应急部会同民政部、住房城乡建设部修订完善了《建筑设计防火规范》中有关老年人建筑消防技术要求。

　　民政部会同相关部门印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(民发〔2017〕25号)，明确1998年9月以前建成使用，且未发生改、扩建(含室内外装修、建筑保温、用途变更)的养老建筑，不需要办理消防设计审核、消防验收或备案手续。

　　同时，针对利用闲置的办公场所、厂房、学校等资源整合改造而成的养老机构，因规划许可前置条件所限，无法申报消防手续的问题，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号)明确：“农村敬老院及利用学校、厂房、商业场所等举办的符合消防安全要求的养老机构，因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的，2019年12月底前，由省级民政部门提请省级人民政府组织有关部门集中研究处置。具备消防安全技术条件的，由相关主管部门出具意见，享受相应扶持政策。”

　　取消建筑面积5000平米以下养老机构环评管理。民政部配合住房城乡建设部修订了《建筑设计防火规范》、《老年人照料设施建筑设计标准》，取消了对20张床以下小微养老机构的消防建筑设计要求，将老年人照料设施由以前只能设置在3层以下，调整为建筑高度不宜大于32米、不应大于54米，同时完善了安全疏散设计和消防设施设置，基本形成了既保障安全、又方便合理的消防审验和建设标准。

　　民政部联合相关部门从2017年开始开展为期四年的全国养老院服务质量建设专项行动，从排除安全隐患、规范基本服务入手，逐步向标准化、系统化、信息化的长效监管过渡。

　　近几年民办养老机构扶持政策特别多，考虑到养老服务业日新月异，各项政策在宽度、深度等方面仍然亟待提升完善。

　　根据民政部工作安排，下一步，民政部将联合相关部门持续着力深化改革，进一步发挥社会力量和市场机制作用，推进民办养老机构持续发展。未来扶持民办养老机构的重点主要在以下几个方面：

　　一是完善发展机制。

　　在运营补贴方面，对同类养老服务，逐步做到营利性、非营利性养老服务机构同等享受待遇。

　　在土地政策方面，完善养老服务设施建设的支持政策，加大对包括民营养老机构在内的各类养老机构、各种养老服务设施的用地支持力度。

　　在投融资支持方面，支持符合条件的养老服务企业发行公司债及资产证券化产品，拓宽融资渠道，提高直接融资比重，持续加强交易所债券市场服务养老服务企业健康发展的能力;积极支持各类私募基金投资包括养老服务业在内的有益民生的产业发展。

　　不断完善政府购买、委托经营、PPP等方式，引入市场机制、社会力量扩大和优化养老服务供给，逐步让企业、社会组织承接特困人员供养、基本养老服务、服务质量评估等原来由政府直接提供的服务和工作，培育一批具有影响力和竞争力的养老服务企业。

　　二是聚焦群众关切，扩大优质有效供给。

　　解决大城市养老“一床难求”问题，迫切需要加快推进养老服务供给侧结构性改革，持续优化养老服务有效供给。

　　进一步增加优质社区居家养老服务供给，围绕老年人周边、身边、床边的养老服务需求，大力建设具备全托、日托、上门服务等功能的社区嵌入式养老服务机构，同时依托社区养老服务机构，积极培育居家养老服务，满足老年人就近就便养老的需求。

　　深化公办养老机构改革，坚持公办养老机构的公共属性，提升护理型床位占比，建立公平、公正、公开的入住评估制度，重点为特困人员、经济困难的失能失智老年人、计划生育特殊家庭老年人提供托养服务。

　　三是培育发展养老服务产业。

　　支持养老服务和体育、金融、教育、文化、旅游、餐饮、物业等融合服务，不断创新和丰富养老服务产业新模式与新业态，拓展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新型消费领域，拓宽发展养老服务产业的资金渠道，有条件的地方可探索设立养老服务产业发展基金，引导社会资本、国有资本广泛参与发展养老服务业。

　　加强养老服务领域的社区、社会组织、社会工作“三社联动”，鼓励慈善和志愿力量参与养老服务。

　　四是持续加强养老服务队伍专业化建设。

　　实施养老护理员职业技能标准，尽快建立取消养老护理员职业资格统一鉴定后的新机制。推进高等职业学校专业教学标准的修(制)订工作，印发老年保健与管理、护理等一批老年服务相关专业教学标准，提高人才培养质量。

　　加强对养老服务机构负责人、护理人员的岗前培训及定期培训，使其掌握养老服务法律法规、政策和标准。

　　逐步完善养老服务从业人员激励政策，建立养老服务褒扬机制，开展养老护理员关爱活动，让养老护理员的劳动创造和社会价值在全社会得到尊重。